Ove godine obilježavamo 25 godina teritorijalnog ustroja kojeg smo stvorili u Republici Hrvatskoj. A stvorili smo monstruma: taj ustroj je skup, neučinkovit i- nakaradan.

Brojne jedinice lokalne samouprave same su sebi svrha i ne predstavljaju apsolutno nikakav servis građanima. Jer, nedostaje novca, demokratičnosti, obrazovnog kadra i ideja. Građani ih pak, doživljavaju kao oaze uhljebništva i centre korupcije na čelu kojih stoluju „lokalni šerifi“. Imamo ukupno 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave. Postavlja se pitanje kome treba 428 općinskih načelnika, 128 gradonačelnika, 20 župana i čitava plejada njihovih zamjenika, savjetnika i tajnica?! Hranimo i 836 županijskih vijećnika, 2266 gradskih vijećnika, 5125 općinskih vijećnika i 51 člana skupštine Grada Zagreba, koji uživa poseban status grada i županije.

O reformi sustava raspravlja se gotovo istodobno kada je i uspostavljen: već krajem 90-ih počele su pljuštati kritike stručne javnosti. Iako su prije posljednjih državnih izbora svima bila puna usta reforme lokalne i regionalne samouprave, o tome se danas, dvije godine poslije, uglavnom ne priča.

Rasprava u valovima

„Rasprava o potrebi mijenjanja sustava lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj odvija se u valovima“, kaže doktor Ivan Koprić, redoviti profesor upravne znanosti sa zagrebačkog Pravnog fakulteta i predsjednik Instituta za javnu upravu u Zagrebu, u svojem radu „Prijedlozi za reformu lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj“. Prvo smo, nakon velike rasprave sa samog kraja 90-ih, imali ustavne promjene 2000., zatim, sljedeće godine i novi zakon o lokalnoj samoupravi. Narednih nekoliko godina, nastavlja, Hrvatski pravni centar pripremao je obuhvatnije promjene, međutim, njihovi mnogobrojni prijedlozi oblikovani u projektu „Decentralizacija javne uprave“, nisu uvaženi. Vlada Ive Sanadera potkraj 2004. godine osnovala je prvo Povjerenstvo za decentralizaciju, no tek uz pomoć i pritisak USAID-a došlo je do prvih pomaka: formiranja kategorija velikih gradova, određenog stupnja decentralizacije, uvođenja neposrednog izbora načelnika i drugih manjih promjena u sustavu lokalne i regionalne samouprave. Provođeni su, bez većeg odjeka i rezultata decentralizacijski projekti financirani od Europske unije, a u sklopu pregovora o pridruživanju EU odvijalo se nekoliko projekata koji su rezultirali uvođenjem statističkih regija te donošenjem zakona o regionalnom razvoju 2009. Jačanjem ekonomske krize u Hrvatskoj, zahuktala se u javnosti velika rasprava o potrebi racionalizacije cijelog sustava.

Otpori

„Nakon početne temeljne dijagnoze, nedovoljno poduprte objektivnim pokazateljima, da je sustav „neracionalan“, čuje se i drugačijih mišljenja: da je postojeći sustav i dalje prikladan za hrvatske prilike. Otpori dolaze ponajprije od manjih jedinica, građana iz tih jedinica, ali i nekih političkih aktera“, kaže Koprić, te dodaje kako Vlada 2010. ponovo formira povjerenstvo za decentralizaciju. Sam Koprić iznio je 14 prijedloga za korjenitu reformu, i premda takve promjene zahtijevaju vremena i pažnje, cijeli proces mogao je biti dovršen do lokalnih izbora 2017. godine. Međutim, 2018. je godina, a mi i dalje tapkamo u mjestu. Institut za javnu upravu organizirao je ove godine znanstveno-stručni skup na kojem je čak 25 hrvatskih i inozemnih stručnjaka upozorilo na potrebu reforme. Kako se tamo moglo čuti, spadamo u najcentraliziranije države u Europi.

Male sinekure

„Decentralizacija 2001. se pokazala kao hibridan, kontroverzan i ne baš uspješan potez.“, ocjenjuje dr. Koprić u svom članku „Zašto i kakva reforma lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj“, te pojašnjava da su ubrzo svi navikli na novu situaciju: male općine i gradovi, nerijetko nastali preoblikovanjem bivših mjesnih zajednica, nastavili su fingirati lokalnu autonomiju bez realnih ovlasti i odgovornosti, uz stvaranje mnogobrojnih malih sinekura i počasti, a veći gradovi i županije postali su posrednici u tijeku novca između državnog proračuna i ustanova javnih službi koje su potpale pod njihovu nadležnost. Pri tom, nastavlja, financiranje tih službi i dalje nadzire Ministarstvo financija.

„Čitava situacija s preklapanjem i zamršivanjem ovlasti postala je savršeno okruženje za izbjegavanje odgovornosti i igre traženja krivca, kad zatreba.“, ističe Koprić.

Pristupanje EU

Da sustav ne funkcionira, pokazalo se i tijekom procesa pristupanja Europskoj uniji, kada se razotkrilo da ni lokalna samouprava, niti županije nemaju dobar kapacitet u apsorpciji sredstava iz EU fondova. Da bi, naime, izvukli sredstva iz fondova, trebaju kvalitetno pripremiti planove, projekte i strategije, zaposliti educirane službenike ili platiti specijalizirane firme koje će pripremati projekte, brinuti o njihovoj realizaciji i komunicirati s nadležnim hrvatskim i europskim institucijama, te moraju imati vlastita financijska sredstva koja će uložiti u projekte. „Većina naših lokalnih jedinica, uključujući i neke veće gradove, nije to u stanju osigurati“, ističe. Pogotovo nedostaje novca. Upravo je temeljni ekonomski kapacitet, kako navodi Koprić, „temeljna bolest hrvatske lokalne samouprave“. Pojašnjava da kod većine manjih i srednje velikih jedinica on je na iznimno niskoj razini, jer imaju slabu gospodarsku aktivnost, oslonjenu na tradicionalne djelatnosti, ponajprije poljoprivredu, što ih onemogućuje da čak i uz neke značajne promjene poreznih propisa namiču dovoljne vlastite prihode. Kako nema prihoda, nema ni razvoja i novih radnih mjesta što sve utječe na demografiju. „Zato je oko 80 posto hrvatskog prostora u depopulaciji: šanse školovanja, zapošljavanja i kvalitetnog života traže se u najvećim urbanim centrima, i to samo u ekonomski propulzivnim dijelovima zemlje“, upozorava.

Rješenje u većim jedinicama

Rješenje Koprić,između ostalog, vidi u formiranju značajno većih jedinica nego su sadašnje, s osloncem na mrežu urbanih centara različite veličine i značenja. Upravo ta urbana mreža treba biti osloncem novih lokalnih jedinica, čime bi se njihov broj s 556 sveo na oko 120. Studije naših demografa i geografa, naime, pokazuju da pored četiri regionalna urbana centra Hrvatska ima još oko 120 manjih urbanih središta, od čega su neka mikroregionalnog, a većina tek lokalnog značenja. Gradovi su, navodi Koprić, prave jezgre razvoja jer „jedini raspolažu koncentriranim ljudskim, tehničko-infrastrukturnim, financijskim, kreativnim i drugim potencijalima“, a manji broj jedinica omogućit će bržu, bolju i učinkovitiju koordinaciju mnogih javnih službi na lokalnoj razini. Smanjit će se, siguran je, broj aktera uključenih u odlučivanje i provedbu, povećat će se urednost, zakonitost i kvaliteta obavljanja osnovnih administrativnih i upravljačkih funkcija, osigurati bolji ljudski kapacitet, olakšati selekcija dobrih lokalnih političkih i upravnih vođa, omogućiti normalno funkcioniranje nadzornih mehanizama nad lokalnom samoupravom koji su sada preopterećeni zbog enormno velikog broja subjekata koje treba nadzirati, reducirati mogućnost za korupciju, te olakšati stvaranje efikasnog sustava javnog integriteta.  Koprić također predlaže pet regija, umjesto dosadašnjih dvadeset županija: Sjevernu i središnju Hrvatsku, Slavoniju i Baranju, Dalmaciju, Primorje i Istru, te posebno zagrebačko metropolitansko područje.

Politička volja

No, za uvođenje regija potrebna je promjena Ustava tako da je za ovo pitanje nužan širok politički konsenzus i snažna politička volja.

„Hoće li do reforme lokalne samouprave doći, ovisi o politici i ne može se sa sigurnošću predvidjeti. Ono što je sasvim sigurno jest da teritorijalne promjene ne mogu biti smisao same sebi, nego mogu i moraju služiti ostvarenju ozbiljnih društvenih ciljeva, decentralizaciji i policentričnom ekonomskom i socijalnom razvoju zemlje, uz bitno podizanje kvalitete javnih usluga na čitavom državnom području.“, zaključuje Koprić.

Jelena Oberman

FOTO: Unsplash